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2017-3-16

郑晨骏

中哈跨界河流合作

(图片来源:中国水利网)

 

跨界河流水量分配问题是事关中国与哈萨克斯坦国家关系稳定的重要问题。这一问题持续受到两国政府的关注,在双方的共同努力下,也取得了一定的合作成果。但是,考虑到水量分配问题的复杂性以及需求之间的矛盾性,中哈两国仍需在原有谈判合作的基础上加强双边对话,巩固共识,消除分歧,深化合作。

 

一、中哈分水问题的缘起

跨界河流水量分配是指在跨界河流径流量有限的情况下,双方商定各自可使用的水量。中哈分水谈判起步较晚,最重要的合作成果是2001年双方签署的《中哈关于利用和保护跨界河流的合作协定》(下称《合作协定》),这一协定为两国分水合作奠定了坚实的法律基础。在此纲领性文件指引下,2010年11月召开的中哈利用和保护跨界河流第八次联委会会议审议并通过《中哈跨界河流水量分配技术工作重点实施计划》,这份实施计划的通过标志着中哈跨界河流水量分配合作正式启动。在两国完成分水技术层面的联合研究和磋商后,双方同意于2015年9月在北京举行的专门工作组第二次会议上建设性研究《中哈跨界河流水量分配协议》草案文本。至此,中哈双方在水量分配前期技术准备工作的基础上,启动了跨界河流水量分配协议文本的磋商。

作为地区热点问题,分水问题受到广泛关注。中哈两国高层领导的会谈或互访都会对跨界河流水资源的利用、保护和管理问题进行重申。时任哈萨克斯坦总理阿赫梅托夫提及跨界河流分水问题时表示:“除与中国外,哈萨克斯坦与所有邻国都已就跨界河流分水问题建立相应管控机制和签署了相应协定,目前哈中分水问题是重中之重,还在持续认真研究过程中”。中方领导人也多次在外交场合强调维护中哈友谊,推进中哈跨流域水资源合作的重要性。由此可见,中哈两国对于分水合作问题的态度是积极的,两国今后合作的主要任务是将《合作协定》继续细化到解决具体实际问题的层面。

 

二、中哈分水合作问题的症结

两国从开启跨界河流水量分配协议文本的磋商至今已有一年多时间,但仍未见明显成效,其原因在于中哈双方都有开发利用跨界河流水资源的迫切需求,利益博弈难分高下。

首先,中国新疆地区水资源开发的现实需求大。作为与哈萨克斯坦交界的中国新疆地区,河流总体呈待开发状态。随着西部大开发战略不断推进,在疆人口基数增长压力大,除去对内流河的开发需求之外,对跨界河流的开发利用同样有高度的现实需求。作为中哈间主要跨界河流的伊犁河和额尔齐斯河,多年平均地表径流量占全疆地表径流总量的1/3,水资源对当地居民生活和经济发展起重要作用。

其次,哈萨克斯坦面临水资源短缺形势。哈萨克斯坦深处亚洲内陆,其干旱、半干旱气候导致水资源短缺现象明显,其境内48%地表水资源从境外流入,是一个水资源受邻国限制程度深的国家。跨界河流水资源分配问题是关乎国家经济战略走向的关键问题,即在经济发展的大环境下,哈萨克斯坦制定了一系列需水目标,依照当前的用水量统计预测,在不久的将来将出现严峻的水资源短缺问题而制约经济发展。从中国流入的跨界河流水资源体量大,必然是哈萨克斯坦目前主要关注的焦点,所以希望通过与中国积极磋商的方式赢得更多的跨界水资源水量。

最后,中哈间跨界河流分水是一个紧迫性和敏感性高的问题,双方一直谨慎加以应对。哈萨克斯坦与除中国外所有邻国都已就跨界河流分水问题构建相应的管控机制和签署相应协定。目前中哈分水合作问题是重中之重,受到了哈萨克斯坦政府的持续重视,双方也将部长级的委员会机制提升为更高层次的副总理级别。但目前达成的协定限于原则层面,或对某一事项设置限度或规定具体范围,如资料交换,共同进行专题研究,或决定实施某项具体工程。至于复杂敏感的分水问题双方至今还未达成实质性协议,而是大都避免承担国际义务,步伐迈得较小,合作仍处于初级阶段。

 

三、中哈分水合作问题的应对分析

水资源是重要的战略资源和自然资源。中哈分水问题是事关两国政治稳定与经济发展的大事,需要通力合作审慎处理。具体而言,这一问题的应对可以从三方面着手。

第一,依据国际水法提供的基本方法。《国际水道非航行使用法公约》是是对国际习惯的集中编纂,也是迄今为止调整跨境水资源利用与保护领域最为全面的全球性公约。公约中规定的公平合理利用、不造成重大损害、数据交换、一般合作义务等原则是国际社会普遍实践建立的即成原则。无论流域国政治制度、经济发展水平、流域地理现状如何,这些规则都对其具有国际习惯的约束力。公约于2014年8月生效后,对区域立法及双边立法的指导作用进一步加强。虽然中国与哈萨克斯坦都未加入该公约,但公约中具有普遍适用意义的原则性条款应在中哈跨界水资源合作中加以创造性的运用。

第二,依托联合委员会机制开展交流与对话。目前中哈之间的跨界河流合作机制框架主要包括中哈利用和保护跨界河流联合委员会(每年召开一次),专家工作小组会议(每年召开一次)、中哈环保合作委员会(每年召开一次),其中跨界河流联委会于2008年划归副总理级别。合作范围主要围绕协议执行情况,包括跨界河流水文水质联合监测、水利工程成果审核、突发事件应急处置等方面,合作为双方实时沟通跨界河流动态提供了有效渠道。目前摆在联委会面前的主要任务是尽早提出公平合理的水量分配方案并予以实施。

第三,基于战略对接高级平台提升水资源合作层次。跨界河流水资源利用合作已成为中哈两国对外经济政策的重点。这一问题的重要性与复杂程度决定了必须将其纳入战略对接平台下进行深入磋商,才能将合作等级提升到新的层次。2016年9月在杭州G20峰会期间中哈双方签署的《”丝绸之路经济带”倡议与“光明之路”新经济政策对接合作规划》。这一规划提及“在高层和其他各方面达成共识的基础上,双方继续加强跨界河流水资源合理利用和保护领域的合作”。这也印证了高水平的战略对接合作平台为水资源合作带来了新的机遇。中哈两国可以借助战略对接的契机,提升跨界水资源分配合作的联动水平,增强双边谈判的动力。

 

(作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2016级博士生)




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Чжэн Чэньцзюнь

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