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气候变化背景下土著人权的国家侵权问题:要件与责任

发布时间:2020年05月25日 浏览量:251

李创

 

图片20_气候土著 

(图片来源于:International Indigenous Peoples Forum Climate Change 

 

联合国政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change)第五次评估报告(AR5)指出,土著人民相比一般群体更难于抵御气候变化带来的灾难性影响,也更难对气候变化的不利影响采取有效的适应性应对措施因环境污染或环境退化导致的损害而追究一国的人权法责任,至少应满足两项条件:其一,侵害要件,即由人类活动造成的环境污染或环境退化对具体人权的享有和实现构成了严重妨碍,以至于侵犯了人权;其二,违法要件,即相关国家违反或怠于履行人权条约所规定的尊重和保护人权的义务,因而导致或放任了损害结果的发生。

 

一、土著人权侵权问题之侵害要件

就侵害要件来讲,提起申诉的个人或者提起诉讼的国家需要证明人类活动造成的气候变化所致损害与土著人民人权损害结果之间有直接的因果关系。土著人民的权利主要源于国际法,伴随国际人权法、国际劳工法和国际环境法而发展,与气候变化最直接相关的权利主要包括:生命权、获得适足食物的权利、水权、健康权、适足住房权和自决权等。人权条约并未提及一项具体的享有安全和健康环境的权利,但联合国各人权机构都承认环境与实现生命权、健康权及获得食物、水和住房的权利等多项人权之间的固有联系。在因果关系的证明问题上,可以发现,虽然全球温室气体排放与气候变暖的相关影响之间的因果关系是明确的,但是某一特定国家温室气体排放量与气候变化所致损害之间的联系是难以确定的。联合国人权事务高级专员关于气候变化与人权的关系问题的报告中认为,将气候变化的影响界定为对人权的侵犯存在一系列困难:首先,几乎无法解开一个特定国家历史温室气体排放量与某种具体气候变化相关影响之间复杂的因果关系。第二,全球变暖往往只是飓风、环境退化和水资源压力等气候变化相关影响的若干助长因素之一,往往无法确定某个影响人权的具体的气候变化相关事件可在多大程度上归因于全球变暖。第三,气候变化的不利影响往往指的是对于未来影响的预测,而对人权的侵犯则通常是在损害发生之后才能确定的。

2005年因纽特人诉美国案中,因纽特人申诉称,美国未能有效阻止本国的温室气体排放,应该对气候变暖造成的因纽特人人权损害负责,具体指,气候变化对野生生物带来了严重的负面影响,引起生物栖息地数量的变化并且影响生物、植物的健康生存,侵犯了当地人的生命权、财产权、文化权和获得适足食物等重要的人权。但是,泛美人权委员会(Inter-American Commission on Human Rights)认为根据所提供的信息不能确定申诉的事实构成《美洲人权利和义务宣言》所保护的人权的侵害,不予受理该申诉。在此案中,纵然土著社区的环境损害变化较为清晰,如果追究国家有关责任,在类似的申诉中,人权机构需要证实申诉者因被申诉方的行为而受到直接损害,即申诉者受到由人类活动造成的气候变化(Manmade Climate Change)的损害,而不仅是某些极端天气事件。以传统的涉及少数群体人权的案例作为对比,在苏摩土著社区诉尼加拉瓜案(Awas Tingni Mayagna(Sumo) Indigenous Community v. Nicaragua)和雅诺玛米诉巴西案(Yanomami v. Brazil)中都有一个共同点,即人为造成的活动(如砍伐树木、大规模人口涌入、疾病传播)对具体人权(如财产权、居住权、健康权)的享有构成了严重侵害或者妨碍。

因此,由于气候变化问题本身的复杂性和其是否构成侵犯人权的不确定性,在法律上,很难判断某一国家因气候变化而受的负面影响与该国或其他国家的温室气体排放之间存在着因果关系,更难以将某一土著社区的人权损害直接归咎于某一国家的温室气体排放。

 

二、土著人权侵权问题之违法要件

气候变化损害责任中的违法要件是指,相关国家因其作为或不作为而未能保护个人免于遭受某种影响人权享受的损害在损害行为和损害结果之间难以建立直接的因果关系的情况下,一国是否要承担人权法上的责任还需澄清国家承担人权义务的范围和性质。国际人权法主要调整的是国家和个人之间的纵向法律关系,即国家对于本国领土范围内或者本国管辖( jurisdiction)下的个人的义务。但是,随着国际人权法的不断发展,在国际人权机构实践中产生了国家域外人权义务,其适用情形有着严格的限制。

在气候变化背景下,探讨一国违反国内人权义务损害土著人权问题似乎意义不大土著人民所在的国家可能也是受到气候变化负面影响的受害国,很难举证证明本国政府未履行保护人权的义务而侵犯了土著人权。气候变化的损害对于全球国家负担并不平等。联合国人权事务高级专员关于气候变化与人权的关系问题的报告中指出,历史上大部分人为温室气体排放量都源自《联合国气候变化框架公约》之下界定为附件一国家的工业化国家。与此同时,气候变化的影响又很不均衡,在比例上,过大地影响到较贫穷的区域和国家,也就是一般而言的对气候产生变化作用最小的区域和国家。而且,土著人民所在的地区或者国家往往是世界上最不发达的地方,土著人民也无时不刻面临着现实的生存压力和严重威胁。

就一国如何保护本国国民免受气候变化之负面影响,国家的人权义务包含尊重、保护和实现三个层次的内容: 其一,国家有义务控制和减少国家机关自身的温室气体排放或政府公务活动中产生的温室气体排放,以避免对人民的生命权、财产权及其他权利造成损害;其二,国家有义务对本国管辖下的私人实体的温室气体排放行为加以规制,以降低气候变化损害风险,并且采取必要的适应措施帮助人民应对气候变化的威胁;其三,国家有义务通过立法、行政和经济等多种手段逐步消除气候变化的的影响,改善环境质量,为各项人权的充分实现创造良好的条件。在此情形下,追究气候变化受害国的责任并不是保护土著人权的解决之道。基于土著人民所在国很可能也是气候变化受害国的事实,这些国家在履行国内人权义务时,很大程度上需要依赖国际社会的共同合作,以致力于减少全球温室气体排放,减缓气候变化负面影响。

在域外人权义务方面,《经济、社会和文化权利国际公约》第二条规定,每一缔约国家承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作,特别是经济和技术方面的援助和合作,采取步骤,以便用一切适当方法,尤其包括用立法方法,逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。该条款似乎可以成为国家承担域外人权义务的依据,但是有的学者认为在国际社会和国家实践中,认为其只是一般原则性条款,并无法律上的拘束力。但是,也有观点认为国家在经济、社会和文化权利领域具有域外人权义务。在其他主要人权公约规定中,各国所承担的人权义务往往局限在一定的范围之内,通常只对受其管辖的人承担人权义务,《欧洲人权公约》和《美洲人权公约》第1条都规定缔约国应确保其管辖下的所有人享有本公约所规定的权利和自由。在实践发展中,各主要人权机构普遍承认权力有效控制作为确立域外人权义务的标准。在具体适用过程中,域外人权义务通常产生于两种情形:一是对土地的有效控制;二是对人的权力控制。在探讨气候变化下的人权义务时,历史上温室气体排放量较大的工业化国家似乎并没有对土著人民所在的地区进行有效控制或者对土著人民进行控制,因此,也就很难将土著人民的人权侵犯归责于某一工业化国家。由此看来,从一国域外人权义务的角度证明一国侵犯人权的可能性不大,但是不能否认包括土著人民在内的人们享有《经济、社会和文化权利国际公约》所规定的权利和自由。

 

三、气候变化之损害能否构成国家责任

在国际人权法框架下,气候变化损害责任本质上是指一国对其造成的气候变化负面影响所应承担的国家责任。传统的国家责任的核心特征由若干要素而定,首先,两个特定国家间存在一项有效的国际法律义务;其次,可归责于责任国的作为或不作为违反了该义务;最后,不法作为或不作为产生损失或损害。

土著人民如果试图寻求某一温室气体排放国家的赔偿或者补偿,需要土著人民所在的国家依据国家间条约或者公约规定的义务追究其国家责任,然而,气候变化损害求偿缺乏相应的国际法支持。《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》以及 《巴黎协定》只是当今气候变化多边体制的基础性法律文件,皆以建立机制以促进执行和遵守本协议为宗旨而缺失追责机制。有学者指出,《京都议定书》在共同但有区别的责任原则指导下,为附件A所列缔约方设定了明确的、有拘束力的温室气体减排指标。从国家责任的角度讲,暂且不论一国温室气体减排指标的可行性和合理性,即使某一地区受到气候变化所带来的损害,也很难证明某一缔约国因为温室气体排放违反减排指标的义务和气候变化损害之间的因果关系。与此同时,针对气候变化影响的全球性和累积性问题,基于全球变暖与人权侵犯之间存在因果关系的事实,有学者指出,可以根据一国在历史上和现在的温室气体排放量所占全球排放总量的比例来分配各国应该承担的责任。但是,该损害责任承担理论在国际社会实践中也很难具有可行性,至少,在判断一个国家应该根据什么标准承担多少责任问题上,这一理论也具有不确定性和不唯一性。在传统的国家责任之外,学界试图从跨界损害的国家责任角度探讨气候变化的损害责任。与一般的环境损害不同,由人类活动造成的气候变化所带来的损害具有明显的跨界性。但是,跨界损害是指国家管辖或控制下的活动造成该国管辖或控制范围以外的其他国家领土或其管辖或控制范围的以及公域环境的损害。气候变化所致损失损害与跨界损害具有根本的区别,前者是包括受害国在内的所有国家的行为共同导致的包括受害国在内的所有国家和全人类共同承受的损害。所以,跨界损害责任亦难以适用于气候变化之损害。

关于气候变化损害责任问题,国际社会还在不断探索,但是这不妨碍人权公约缔约国承担与气候变化相关的责任,以此保护该国国民的人权不受到气候变化的负面影响。正如前文所述,气候变化是全球性问题,只有通过国际社会的所有成员一起合作才能有效应对气候变化。增进和保护人权的国际合作是《联合国宪章》的核心所在,如第1条规定的促成国际合作增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重等。经济、社会和文化权利委员会提出,存在四类增进和保护经济、社会和文化权利的治外义务,包括:不干扰在他国的对人权的享受;采取措施防止其所能影响的第三方(如:私营公司)不干扰在他国的对人权的享受;采取步骤,根据资源的具备情况,通过国际援助和合作,促进在其他国家落实人权,包括救灾、紧急援助,以及协助难民和流离失所者;确保人权在国际协议中得到应有的注意,并且这些协议不致对人权造成不利影响。

国际人权法在国家为应对气候变化及其对人权的影响而采取的措施方面也提供了较为有效的保护。举例而言,如果个人需要迁离高风险地带,国家就必须确保提供适足的保障,并采取措施避免强迫驱逐。在有些情况下,国家可能有义务保护个人免受与气候变化有关的可预见的人权威胁,诸如某些地区加剧的水灾风险。在实现经济、社会和文化权利方面,根据相关条约条款的规定,各国有义务采取措施,尽最大可能利用所拥有的资源,逐渐达到经济、社会和文化权利的充分实现。具体而言,主要包括三个方面的义务。首先,缔约国必须采取周密、具体和目标明确的措施,以最高的效率利用所拥有的资源,尽可能迅速和有效地争取实现权利。其次,不论资源限制如何,缔约国必须保障无歧视地享受经济、社会和文化权利。第三,缔约国负有一项核心义务,确保至少使《公约》中所定的每种权利的实现达到一个最基本的水平。

此外,尊重土著知识、文化和传统习惯也有助于气候变化责任的承担,妥善管理环境问题,在应对气候变化相关问题时,国家和国际社会可以充分发挥当地土著人民所掌握的传统知识,实现人与环境的和谐发展。正如《土著人民权利宣言》和《里约宣言》所强调的,各国应当承认和适当支持土著人民的特点、文化和利益,发挥其传统知识在环境管理和发展方面的重大作用。国际社会可以通过国家之间的合作将土著知识进行统一记录和梳理,记载各土著知识的特点、适用范围、适用特征和其他相关信息,充分发挥传统知识在应付气候变化问题、减缓气候变化进程等方面的作用。传统知识在《生物多样性公约》中不仅被视为一种知识、创新和实践科学,同时更将其看作一种资源,特别是与生物资源和遗传资源相关的一种特殊资源。在决策时,国家在通过和实行可能影响到土著人民的立法或行政措施前,应本着诚意,通过土著人民自己的代表机构,与有关的土著人民协商和合作,事先征得他们的自由知情同意。在执行中,国家可以加强土著知识的调查、收集和整理工作,建立更广泛范围内的登记、记录和研究机制。

总结来说,由于人类活动造成的气候变化之损害是否构成法律意义上的侵犯人权仍具有争议,受害国及其国民在寻求损害救济时也屡遭挫折。但是,在气候变化背景下,如何保护人权,尤其是土著人权,这一议题正在获得国际社会更多的关注,国际实践中涌现出一批又一批气候变化侵犯人权的案例,这些案例也推动着国际人权法和国际环境法的进步。也许,法律机制目前在解决关于气候变化与人权问题上表现出些许无力,但是国际社会推动土著人权保护的进程是在不断发展的。

 

作者是中国政法大学国际法学院2018级硕士研究生

 

(责任编辑:孙丽

  

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[10]Mapping Human Rights Obligations Relating to the Enjoyment of a Safe, Clean, Healthy and Sustainable Environment.

[11]Climate Change and Human Rights: A Rough Guide.

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[14]The United Nations Framework Convention on Climate Change.

[15]Declaration on the Rights of Indigenous of Peoples.

[16]Convention on Biological Diversity.

[17]Shaw, Malcolm N, The International Law, Cambridge University Press, 2017, p.1704.

 



Violations of Indigenous human rights under the Climate Change: Elements and Responsibility

LI Chuang

 

   The Fifth Assessment Report (AR5) of the United Nations Intergovernmental Panel on Climate Change noted that indigenous peoples are "more difficult to cope with the catastrophic effects of climate change and to respond effectively to the adverse effects of climate change" than the general groups. The Responsibility of a State under International Human Rights Law for damage caused by environmental pollution or environmental degradation shall be met at least two conditions: the element of infringement and the element of illegality.                                       

 

 

 


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